За последние два года и особенно с начала войны в Украине в публичном дискурсе все чаще обращаются к международному праву. Такие государства как Россия пытаются представить его как «право сильного», белорусские власти, находясь в орбите российского влияния и будучи носителем постсоветской культуры управления, также пытаются отстаивать тезис о «чуждых стандартах, навязанных коллективным Западом». Результат таких подходов ярче всего проявился в 2020 году и закончился соучастием (только ли?) Беларуси в военной агрессии. Каким должно быть место международного права в новой Беларуси? Как наше государство сейчас относится к международным обязательствам и почему их важно соблюдать? На эти вопросы отвечает юрист-международник Екатерина Дейкало в анализе для проекта Банка идей и «Зеркала».
Екатерина Дейкало
юрист-международник
Кандидат юридических наук, доцент, заведовала кафедрой международного права БГУ (2014−2020), эксперт Белорусского Хельсинкского Комитета.
«Правовой дефолт», случившийся в стране, как считают многие, внезапно в 2020 году, — на самом деле совершенно логичный результат планомерной политики власти, начиная с 1994 года. С момента прихода к власти Александра Лукашенко власть целенаправленно выстраивала закрытую для права в принципе (и международного права в том числе) политическую систему. Существующий сегодня в Беларуси политический режим исключил право из элементов управления государством. Право воспринимается как угроза безграничной власти. В результате оно потихоньку вышло за рамки «интересных и важных вещей», о которых говорят, смыслы и суть которых обсуждают. Общество и на обывательском, и порой на экспертном уровне часто не воспринимает право как реальный инструмент (в отличие от политики, экономики). И это логично, потому что власть сделала все, чтобы оно таковым не являлось.
Что для каждого из нас значит «правовой дефолт»?
Незащищенность общественного и личных интересов, необеспечение людям необходимого качества жизни.
Такая незащищенность достигла апогея в 2020 году. Стремясь удержать власть, режим, стремительно покатившись по наклонной, демонстративно бравирует откровенным нарушением обязательств: после массовых пыток 2020 года мы увидели ситуацию с мигрантами весной 2021-го. В конце концов, пренебрежение своими международно-правовыми обязательствами дошло до самого, казалось бы, невероятного — власть втянула государство в прямое соучастие в военной агрессии России против Украины. На фоне продолжающего отрицания пыток 2020 года мы увидели возвращение отмененной ранее под давлением правозащитников и международных институтов уголовной ответственности за деятельность незарегистрированных организаций и расширение оснований для применения смертной казни.
Короткое, но очень стремительное двухлетнее падение привело к тому, что власти окончательно превратили Беларусь в страну-изгоя, на этот раз «замазав» и весь народ (чего не бывало раньше). Белорусы постоянно сталкивались с дискриминацией по признаку политических убеждений со стороны своего государства, но никогда еще — с дискриминацией по национальному признаку или признаку гражданства со стороны других государств. Теперь же это стало происходить и на бытовом уровне, и на уровне государственной политики, например, в Украине или Чехии. Нынешняя власть Беларуси умудрилась устроить и это.
Мы попали в круг изгоев, но власти говорят, что к нам так относятся, потому что никто не любит независимых и самостоятельных — тех, кто выбрал свой путь. И путь у нас как-то свой, особенный, «уникальный», как заявил Андрей Савиных после референдума 2022 года по принятию поправок к Конституцию, многие из которых являются юридическим нонсенсом. Демократия своя и понимание прав человека и международного права тоже свое, уникальное. И в каком-то смысле они правы — мы независимые. Независимые от общепринятой логики, заданной международным правом.
Чтобы оправдать нарушения международного права, власти обращаются к его же нормам
При этом, объективно, власть живет не в космосе, а является частью глобального мира и потому все равно использует систему координат сложившейся правовой системы и стандартов. Другого-то нет. Режим почему-то не хочет придумывать для себя «Международно-правовой словарь страны с уникальным путем». Для того, чтобы оправдать нарушения международного права, власти обращаются к его же нормам. Однако используют при этом известный пропагандистский прием — апеллируют к общепринятой ценности, наполняя ее при этом своим, искаженным содержанием.
Заместитель премьер-министра Игорь Петришенко рассказывал, что участие несовершеннолетних детей в несанкционированных митингах нарушает нормы Конвенции о правах ребенка, глава администрации Лукашенко Наталья Кочанова говорила, что санкции ЕС — это вмешательство во внутренние дела государства, а значит, нарушение международного права. Бывший постпред Беларуси при ООН в Женеве Юрий Амбразевич в сентябре 2020 заявлял, что принятие Советом по правам человека резолюции по Беларуси — тоже вмешательство во внутренние дела и нарушает международное право. МИД Беларуси озаботился нарушением прав человека в европейских странах и завел традицию публиковать отчеты о «наиболее резонансных случаях нарушения прав человека в отдельных западных странах мира». Уже второй такой документ 22 июня 2022 года анонсировала начальник главного управления многосторонней дипломатии МИД Ирина Величко под лозунгом «коллективный Запад научился выгодно манипулировать категориями прав человека».
На самом деле, с одной стороны, Беларусь встроена в глобальный мир — она участница множества международных договоров, практически всех основополагающих базовых конвенций (не из одной из них она пока не вышла), происходит повседневная операционная деятельность МИДа и отраслевых государственных органов в сфере международного права. С 1992 года по количеству многосторонних договоров, заключенных Беларусью в рамках ООН, топ-3 сферы — это «торговля, перевозки, финансы», «окружающая среда» и «права человека».
С другой стороны, если проанализировать эти обязательства в качественном и содержательном смысле, можно увидеть, как Беларусь последовательно исключала и не допускала «вмешательства» международного права в регулирование общественных отношений. Стратегия в отношениях Беларуси с международным правом постепенно сложилась следующая: государство определило для себя неопасные с его точки зрения сферы (например, защита прав уязвимых групп, борьба с транснациональной
преступностью, экология, борьба с коррупцией, «зеленая» экономика, цели устойчивого развития), декларирует свою приверженность обязательствам в этих сферах в популистских целях, в то же время не допуская перехода «красных линий» и зачастую не понимая истинных смыслов и целей таких обязательств.
«Красные линии»
«Красные линии» — случаи, когда международные обязательства предполагают реальные контрольные механизмы, требуют прозрачности и подотчетности обществу, перестройки административных процессов и иных элементов демократического управления.
Из почти 100 случаев взятия на себя обязательств нашей страной в рамках ООН с 1992 года только в шести случаях они предусматривали внешние международные контрольные механизмы и процедуры. Из них механизм, касающийся защиты гражданских и политических прав, всего один (Комитет по правам человека). Беларусь признала его компетенцию в 1992 году, то есть до прихода к власти Александра Лукашенко.
Все обязательства по правам человека, принятые после 1994 года, взяты на себя до 2006-го. После этого из «правочеловечных» договоров была ратифицирована только Конвенция по правам людей с инвалидностью (в 2016 году). Обновленный Закон о правах людей с инвалидностью, который должен был быть приведен в соответствие с положениями Конвенции, не принят до сих пор, а его подготовленный проект во многом не соответствует положениям Конвенции.
Участвуя в двух прогрессивных конвенциях Совета Европы об ответственности за коррупцию и позиционируя себя как ярого борца с ней, Беларусь — единственная страна из 50 стран-членов Группы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) Совета Европы за более чем 20-летнюю историю существования ГРЕКО, отказавшаяся публиковать отчеты Группы по ситуации с коррупцией в стране.
Позиционируя себя как «социальное государство» и делая особый акцент на заботе о простых рабочих, Беларусь на протяжении 17 лет не выполняет рекомендации Международной организации труда по положению профсоюзов и свободы собраний.
Присоединившись к двум чрезвычайно важным договорам в сфере экологии — Орхусской конвенции (о праве на доступ к экологической информации) и Конвенции Эспо (об оценке воздействия на окружающую среду), — Беларусь показала свое отношение к ним, начиная со строительства Неманской ГЭС и заканчивая строительством аккумуляторного завода в Бресте и Островецкой АЭС. И Комитет по соблюдению Орхусской конвенции, и Комитет по соблюдению конвенции Эспо неоднократно признавали нарушение Беларусью своих обязательств по обоим договорам. После ликвидации организации «Экодом» летом 2021 года и наложения ряда ограничительных мер на Беларусь наша страна вообще пригрозила выходом из Конвенции (правда, в итоге все же не вышла, что также показательно).
Власть полностью сломала правовую систему внутри страны и извратила смыслы своих международных обязательств на внутригосударственном уровне. Это можно сделать силой (что мы и наблюдаем), так как внутригосударственное право — это «епархия» государства. Но одно (и даже несколько) государство не может создать правовой дефолт и «гетто бесправия» на международном уровне. Несмотря на то, что в ряде случаев международное право политизируется, механизмы сдержек и противовесов все равно работают, как бы сегодня это не казалось утопией. Даже если в силу определенных, в том числе и политических, причин сейчас на некоторые государства нет эффективных инструментов воздействия, факт недобросовестности и нарушения стандартов, принятых в сообществе, все равно попадет в копилку «кредитной истории» и останется там навсегда. При постоянном и системном игнорировании общепринятых подходов и рамок государство в конце концов превращается в изгоя, что затрудняет его развитие во всех смыслах — политическом, экономическом, социальном.
Сегодня много говорят о кризисе международной системы и международного права как ее регулятора. И этот кризис, безусловно, есть
Во-первых, желание бюрократического аппарата международных организаций часто идти по пути наименьшего сопротивления, а также некритический подход к диалогу как инструменту (последнее особенно характерно для системы ООН) при работе с авторитарными режимами, в том числе и с белорусским, приводит к тому, что многие международные институции часто позволяют манипулировать собой. Например, при согласовании финансирования на проектное сотрудничество Беларуси с Советом Европы на 2016−2018 годы на реформу судебной системы правительством было согласовано лишь 6% всего бюджета (для сравнения: на информационный пункт Совета Европы — 3,6%).
Во-вторых, любая система должна развиваться и эволюционировать, отвечая на вызовы. Тот факт, что сегодня не хватило инструментов остановить войну, развязанную ядерной державой, связан с тем, что система «заточена» на то, что ядерные державы — гаранты безопасности, а нее ее нарушители.
Однако это никак не означает неэффективность международного права как системы. Да, отдельные государства решают, что их ресурсов и политического влияния (что взаимосвязано) достаточно для того, чтобы наплевать на международный имидж и стать авторитетным за счет силы. При этом, если страна недемократична и не имеет внутренней системы сдержек и противовесов — есть риск, что в какой-то момент просто «сорвет резьбу». На примере России мы видим, что в таких случаях в конце концов все равно происходит коллапс, который очень дорого стоит экономическому и социальному развитию государства.
Беларусь — небольшая транзитная страна, которая без встраивания в глобальную экономику не может быть экономически эффективной в принципе, поэтому имидж ответственного и добросовестного партнера на международной арене имеет ключевое значение для будущего нашей страны. В новой Беларуси международному праву должно быть уделено должное внимание и на уровне выстраивания внешней политики, и внутренних правовых реформ, на уровне науки и образования.
Адекватное отношение к международному праву и адекватное реагирование на его нарушения (которые есть у любого государства) — часть эффективной реформы в сфере внутренней и внешней политики, потому что:
- это один из главных политических инструментов выхода страны из состояния крайней токсичности, в котором она сейчас находится;
- от этого зависит экономическое развитие страны;
- это будет способствовать уменьшению зависимости от России и диверсификации связей;
- это будет способствовать смене постсоветской управленческой культуры на европейскую;
- это в большой мере будет способствовать формированию правового государства внутри страны и отстройке национальной правовой системы.
Многое из написанного может стать предметом дискуссий, но как раз и важно, чтобы таким дискуссиям было место в новой Беларуси.